Les fondements légaux
Pour comprendre les multiples pouvoirs du Conseil d'Administration des entreprises publiques, il convient de consulter le cadre législatif et réglementaire. La maîtrise des fondements légaux permet de définir l'organisation, le rôle, la mission, la responsabilité et l'étendue des pouvoirs du CA.
Cadre juridique de l'OHADA
L'Acte Uniforme relatif au droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d'Intérêt Économique (AUSCGIE) constitue la base du droit des sociétés commerciales dans les 17 États membres. Il fournit le cadre harmonisé pour l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'Administration, principalement dans la forme juridique de la société anonyme.
Spécificités du droit béninois pour les entreprises publiques
Bien que l'AUSCGIE s'applique aux entreprises publiques ayant adopté la forme de société commerciale, la nature publique de leur actionnariat et de leur mission nécessite des ajustements et des précisions apportés par le droit béninois.
La loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin et le Code béninois de bonne gouvernance des entreprises publiques constituent les textes clés.
L'État béninois, en tant qu'actionnaire unique ou majoritaire, exerce un contrôle renforcé, souvent via le Ministère de l'Économie et des Finances. En tant qu'organe délibérant, les membres du CA nommés agissent au nom de l'État actionnaire. Le droit béninois encadre la nomination pour assurer une gouvernance professionnelle et éthique.
Rôle du Conseil d'Administration
L'article 438 et suivants de l'AUSCGIE définit le rôle et les pouvoirs du Conseil d'Administration. Le CA est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société, dans la limite de l'objet social. À ce titre, il :
- détermine les orientations de l'activité de la société et veille à leur mise en œuvre ;
- procède aux contrôles et vérifications qu'il juge opportuns et peut se faire communiquer tous les documents qu'il estime utiles.
Les textes béninois, notamment les statuts des entreprises (adoptés par décret pris en Conseil des Ministres), précisent souvent les attributions des CA, en soulignant leur mission de pilotage stratégique et de surveillance effective de la gestion. Cette mission se déploie sur trois axes principaux : l'orientation stratégique, la supervision de la Direction Générale et la reddition des comptes.
Rôle d'orientation stratégique
Le CA est l'organe de conception et d'approbation de la politique générale de l'entreprise publique. À ce titre, il définit les grandes lignes et les objectifs à moyen et long terme et assure l'approbation des documents clés : le plan de développement pluriannuel, le budget, l'organigramme de la société, le manuel de procédures, etc. Le CA peut aussi créer des comités ou commissions nécessaires à la réalisation de sa mission.
Supervision de la Direction Générale
La supervision commence au niveau de la nomination et de l'évaluation de la performance de la Direction Générale. Le CA nomme et, le cas échéant, révoque le Directeur Général. Dans le contexte béninois, c'est le Conseil des Ministres qui nomme, sur proposition du Ministre de tutelle, qui est supposé avoir reçu la proposition du CA.
Le CA s'assure également que le Directeur Général met en œuvre la politique générale et le budget qu'il a approuvés, dans le cadre des lois, règlements et normes en vigueur. Il examine par ailleurs les comptes de gestion et les rapports de contrôle interne et d'audit, notamment ceux du Commissaire aux comptes.
Reddition des comptes
Par reddition des comptes, il faut entendre le bilan des actions. Cette mission garantit la transparence de la gestion. Le CA procède à l'adoption du rapport annuel d'activité et de gestion à lui soumis par le Directeur Général. Ce rapport doit rendre compte de l'atteinte des objectifs stratégiques et de l'utilisation des fonds publics.
De même, le CA arrête les comptes annuels (bilan, compte de résultat, etc.) qui sont ensuite transmis au Ministre de tutelle pour approbation en Conseil des Ministres. Pour les entreprises publiques béninoises, les délibérations du CA doivent être transmises au Ministre de tutelle pour contrôle de la légalité et de l'opportunité.
Pouvoirs de prise de décision du CA
Le CA est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de la société, dans la limite de l'objet social et des pouvoirs réservés aux Assemblées Générales (article 419 de l'AUSCGIE). Autrement dit, le CA est investi pour prendre toute décision et accomplir tout acte dans l'intérêt de la société. Il agit au nom de la société et peut l'engager dans toutes les circonstances qui ne sont pas légalement ou statutairement réservées à un autre organe.
Cependant, ces pouvoirs les plus étendus ne sont pas illimités. Ils sont bornés par deux frontières claires : l'objet social et les pouvoirs de l'Assemblée Générale. Le CA doit agir dans la limite de l'objet social tel qu'il est défini dans les statuts de la société. Tout acte qui dépasse l'objet social est inopposable à la société.
Dans le contexte béninois, pour les sociétés publiques, ce principe de l'AUSCGIE s'applique avec une nuance majeure : la présence de l'État en tant qu'actionnaire unique ou majoritaire, agissant via les Ministères de tutelle. La subordination à la tutelle signifie que les décisions du CA, même prises dans le cadre de ses pouvoirs les plus étendus, peuvent être soumises au contrôle de la tutelle. Les délibérations ne deviennent exécutoires qu'après approbation ou non-opposition de la tutelle.
De même, dans le cadre d'une société d'État, le rôle de l'Assemblée Générale (AG) est tenu par l'autorité de tutelle, qui exerce ainsi les pouvoirs de l'AG.
En définitive, le Conseil d'Administration des entreprises publiques a le pouvoir de gérer et de piloter l'établissement de la manière la plus large possible, mais doit savoir qu'il est doublement contraint : par l'AUSCGIE et par la tutelle.
Une question subsiste : la composition du CA des entreprises publiques en lien avec leurs pouvoirs les plus étendus, que retenir en matière d'efficacité ?